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靳晓峰:房车营地属于旅游服务公共设施用地
2017/1/10 来源:中国产经新闻 作者:杨守玲

本报记者 杨守玲报道

近年来,我国自驾车房车营地旅游业正在快速发展,自驾车房车旅游也成为“景点旅游”向“全域旅游”转变的新动力。

2015年在国内旅游近40亿旅游人次中,自驾游游客已占到58.5%以上,达到23.4亿人次。房车旅游发展近两年进入快车道,每年以85%左右的速度增长。

2016年11月8日,国家旅游局会同国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、国家工商总局、国家体育总局等十部委联合印发《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》(以下简称《意见》)。

《意见》中预计,到2020年,我国将重点建成一批公共服务完善的自驾车旅居车(房车)旅游目的地,推出一批精品自驾车旅居车旅游线路,建成各类自驾车旅居车营地2000个,初步构建起自驾车旅居车旅游产业体系。

然而,由于我国自驾车房车营地旅游业仍处于起步阶段,行业仍存在许多痛点亟须解决,例如配套服务设施不健全、安全保障缺乏、房车道路交通管理、环保、工商部门的批准环节、营地的土地性质问题。

其中,营地的土地性质问题成为行业最大痛点。如果完全按照商业用地性质管理,营地的土地属性与其产业属性和盈利模式并不完全匹配,并且提高了企业的投资成本,同时审批环节复杂。

与此同时,去年11月末有媒体曝出一则与营地土地性质有关的行业乱象。北京西二旗地区某房车露营地打起了房地产的擦边球,变相改变了营地用途,“房车”摇身一变成“车房”,甚至形成了小规模的居民区。

据了解,“西二旗事件”中,房车俱乐部违规使用土地为农耕基本农田,所有建筑物及地上附着物未经国土、规划、建设部门批准擅自搭建,属于违法建筑。现在,当地所有住户早已经被要求清理所有房车及私人物品并自行搬离。

记者还了解到,目前由国土资源部牵头,已经专门成立了营地用地情况调查工作组,开始调查某些营地建设时违规使用农地、耕地的情况,北京西二旗事件恰恰是其中一例,下一步可能很快向全国其他营地展开。

对于营地的土地性质这一行业痛点问题的探讨,一直是业内人士非常关注的话题,这不仅关乎企业的投资积极性,也关乎是否能够进一步释放自驾车房车营地旅游行业的活力和增速。但是如果按照放开营地用地的限制,就目前我国自驾车房车营地的发展情况和行业规范来看,很可能导致更多“西二旗事件”的出现,加剧行业乱象。

如何兼顾为企业排忧解难、加速行业发展,同时又保障行业的健康秩序,《中国产经新闻》记者专访了行业资深从业者北京百思康普旅游投资管理有限公司总经理靳晓峰。

《中国产经新闻》:有业内人士建议,单独分类、细化用地特征。根据永久性与临时性设施、用地年限、绿化率或硬化率对不同类型的营地进行细分,区分商业性和公益性,满足要求的可按公共服务设施建设管理。

对此,企业、政府分别有着怎样的考虑?

靳晓峰:上述建议其实也是业内人士的共识。

《意见》中谈到如何优化营地用地政策,实际上也是提出营地各功能分区用地,要优先安排使用存量建设用地,确需新供的,用途按旅馆用地来管理,宜以招标方式实行长期租赁或者先租后让。

问题的关键点在于,建设用地和旅馆用地的流转成本非常高,如果按照这两种用地性质来投资营地,那么就加大了企业投资成本,如果企业考虑投资回报的需求,能够使用几千万甚至上亿的资金流转出大面积的建设用地,那为什么企业还要投资建设营地呢?有了建设用地,企业去盖房子搞房地产不是更能从银行抵押土地获取融资、更赚钱吗?其实,自驾车房车营地本身属于旅游类公共服务设施,它不是房地产行业。

目前各级政府还是把自驾车房车营地作为招商引资项目来对待,虽然有很多鼓励及优惠政策,但是从实际操作来看,仅仅是对营地用地性质的定性就已经人为拔高了企业的投资成本、加大了投资难度。

《中国产经新闻》:“自驾车旅居车旅游”跟“房车露营旅游”是一个概念吗?

靳晓峰:房车露营、自驾车露营属于不同概念。我们国内房车工业起点较低,发展时间不长,跟房车工业发展了长达七八十年的欧美国家相比较而言水平还比较低,欧美国家的房车保有量占到机动车保有量的30%到40%,而我国目前还没有达到那么高的水平。

目前,我国私人所有房车保有量实际估计不到三万台(截止到2016年底),而经常上路的只有几千台。所以,目前房车露营旅游实际上是脱离大部分老百姓的旅游需求的。并且,房车露营旅游目前也并未纳入国家规范层面。

在我国,目前更广泛的是自驾车旅游,因此,国家旅游局2015年提出“自驾车房车营地”的概念,2016年又提出“自驾车旅居车营地”的概念。

《中国产经新闻》:去年,发改委、国家旅游局、交通运输部等多部门多次发布文件合力推进露营地建设。国家层面肯定自驾车房车旅游的发展潜力,多地地方政府也积极推进,然而企业却有所顾忌,面对这样的尴尬,应该从哪些问题点去切入,才能一步刺激房车营地游行业的发展?

靳晓峰:总体来看,其实企业还是很愿意投资这个行业的。而我们国家在营地建设方面的真正痛点仍然在于用地政策。尽管目前许多地方政府都在支持和推进,但是落到实处时,依然脱离不了土地性质问题。

营地需要比较开阔的自然环境和优美的自然风光、丰富多样的娱乐游玩设施、体育运动设施,因此其所占用的土地面积比酒店、旅馆大,动辄几十上百亩、甚至几百亩土地。如果严格“一刀切”的话,就没有人愿意投资营地了。

目前行业中大部分营地在建设时,所使用的土地是租用20年到30年的土地,有部分可能还占用了基本农田和一般农田,基本上都在打政策的擦边球。如果各地政府严格按照《意见》中提到的按照建设用地、旅馆用地要求来管理的话,国内绝大部分营地其实都存在或多或少违规占用农村集体土地的问题。

而如何解决这一痛点问题,我认为应该像美国那样管理。从欧美的营地发展历史来看,他们经历了很多年的房车工业、露营旅游发展,已经摸索出一整套管理流程,到现在的政府流转出土地,明确公共服务用地性质,企业再来建设营地的类似PPP模式,我觉得这样的模式值得国内学习借鉴。

《中国产经新闻》:面对类似“西二旗事件”中的土地问题,如果国家放开用地的限制,是否会加剧这种现象的发生?

靳晓峰:目前国家之所以不敢放开营地用地的限制,也是考虑到这些问题。有的企业为了追求投资回报和较高的利润,利用“营地”噱头来打房地产的擦边球。

管严了不好,不管也不行,所以业内的共识是认为国家应该根据永久性与临时性设施的多少、营地用地年限长短、土地绿化率或硬化率的多少对不同类型的营地进行分类和细化管理。我们希望国家出台一个相对明确、详细的标准和规范来引导行业,做到管理有理有据。比如我们更希望政府将营地的用地性质明确纳入“旅游服务公共设施用地”的范畴。

《中国产经新闻》:《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》的主要任务中提到,“大力推广政府和社会资本合作模式(PPP)建设自驾车旅居车营地”。您刚刚也提到了欧美国家所采用的类似PPP模式,是否意味着PPP模式在国内同样适用,吸引企业进入?

靳晓峰:PPP模式本身在旅游界并不是很吸引投资方,我们对营地PPP项目不抱有太多希望,除非以省为单位,制定本省3-5年的自驾车房车营地建设发展规划,明确提出建设多少个营地,以及拿出多少土地进行供给,这样的话对企业投资营地而言还比较具有有吸引力。

而企业比较关心的问题是,哪些土地被纳入了《城乡规划》、《土地利用总体规划》、《自驾车旅居车营地建设规划》的范围,换而言之,明确了纳入规划范围的土地,企业心中才有数,才能接下来做好申报建设的立项工作。

目前国内发展意识比较靠前的地方政府,例如福建省,就在由省一级的旅游协会、自驾车旅居车露营协会牵头制订本省的《自驾车旅居车营地建设规划》,这样企业才会明确如何进行投资、到哪里进行投资。

《中国产经新闻》:面对业内人士对用地类型的呼吁,国家层面是否有所松动,未来是否有望放开用地限制?

靳晓峰:据我了解,在营地用地性质问题上,国土资源部有所让步,但是让步幅度不大。在未来1到3年时间中,我觉得可能会集中爆发出一些问题。按照目前的营地用地性质和用地成本来看,营地投资回报的效益非常不好,这样发展下去的话,会继续发生像北京西二旗锐来客汽车俱乐部、北京银湖汽车俱乐部那种打着“房车营地”名头,实为“小产权房”项目的纠纷,或者投资方会停止投资营地项目。

据我所知,目前由国土资源部牵头专门成立了营地用地情况调查工作组,开始调查某些营地建设时违规使用农地、耕地的情况。北京西二旗事件也是其中一个,先从北京开始,下一步可能很快向全国其他营地展开。

而业界对于政策走向情况持比较悲观的态度,因此在投资方面会有所疑虑。

我们业界更希望国务院、各省旅游局、国土资源部做两件事:第一是进一步优化营地用地政策,向欧美发达国家的旅游公共服务设施用地标准看齐。第二是希望由国务院、国家发展改革委、国家旅游局牵头,要求各省做好省一级的《自驾车旅居车营地建设发展规划》,并制定相关政策,鼓励民间企业投资。


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